УПРАВЛЕНИЕТО НА ДЪРЖАВНОТО ОБЩЕСТВЕНО ОСИГУРЯВАНЕ - ПОЛИТИКА НА БАЛАНС МЕЖДУ ДЪРЖАВНИТЕ И ОБЩЕСТВЕНИТЕ ИНТЕРЕСИ
/Научен алманах на Варненски свободен университет "Черноризец Храбър", серия "Общество и личност", книжка 7, Варна, 2003 г./
Марин Денчев Филевмагистър по икономикамагистър по публична администрациямагистър по стопанско управлениеСоциалното осигуряване /Social insurance/ най-общо може да се определи като задължителна, законоустановена от държавата форма за издръжка на нетрудоспособните лица. То възниква и се развива като израз на грижите на обществото към изпадналите, не по своя собствена воля в нетрудоспособност, лица поради съществуващите рискове на труда, настъпването на които води до неблагоприятни икономически последици за тях.
Мисията /Мission/ на социалното осигуряване е предоставяне на сигурност и средства за осигуряване на достоен живот на изпадналите в нетрудоспособност членове на обществото.
Отношенията, които възникват по повод на дейността на социалното осигуряване са социално- кономически /осигурителни/ отношения /Social insurance relations/, които съществуват обективно и независимо от волята на хората. Такива отношения възникват, когато трудово-активните членове на обществото съзнателно отделят част от своя доход в полза на задоволяване на потребностите на изпадналите в нетрудоспособност свои членове.
В този аспект социалното осигуряване може да се определи като “съвкупност от социално- икономически отношения, които се пораждат при образуване, управление и разпределение на специален фонд, формиран от вноски на определени източници и предназначен за разпределение и задоволяване на потребностите на лица, по отношение на които са се сбъднали определени събития.”
При осъществяване на своята дейност социалното осигуряване натрупва, разпределя и преразпределя огромен по своите размери паричен ресурс, който може да се организира и управлява чрез прилагането на различни финансово- устройствени системи и модели. Тази гъвкавост в системите за организация, управление и финансово устройство, обусловена до голяма степен от възникването, развитието и традициите в социално- осигурителните отношения в дадена страна, дава възможност, при смяна на политическото управление, да се извършват промени в организацията и управлението на социалното осигуряване. Тези промени не винаги са в интерес на обществото, но винаги се говори,
че се правят само и единствено в името на този интерес.
Интересите на обществото изискват да бъдат създадени трайни и стабилни във времето социално- осигурителни отношения, които да не бъдат подвластни на волята и интересите на отделни личности или групи от тях. Ето защо при управлението на социалното осигуряване трябва да се търси баланс между държавните и обществените интереси. Трябва да се търси такова съчетаване на интересите, от което в крайна сметка да има полза отделният обществен индивид, защото главната цел на социалното осигуряване е гарантиране на достойно човешко съществуване.
Тази цел е и държавна, и обществена:
* държавна- защото държавата реализира своята социална политика и интереси чрез социалното осигуряване;
* обществена- защото обществото реализира и свои интереси в социалната област чрез социалното осигуряване.
Социалното осигуряване е една от основните форми на социална сигурност/Social security/. Това понятие, в тесен смисъл, обхваща:
* социалното осигуряване;
* социалното обезпечаване;
* социалното подпомагане
Освен по своята същност, предназначение и финансиране, социалното осигуряване, социалното обезпечаване и социалното подпомагане се различават и по принципите на своята организация и управление. Социалното подпомагане е децентрализирана по своя замисъл и начин на осъществяване система, докато социалното осигуряване и социалното обезпечаване могат да бъдат децентрализирана или централизирана система, заедно или поотделно, в зависимост от традициите и възприетите принципи на изграждане./Табл. 1/
Таблица 1
Основни характеристики на формите за социална сигурност
1. Форми на социална сигурност
* социално осигуряване;
* социално обезпечаване;
* социално подпомагане;
2.Цел
* поддържане на определено жизнено равнище;
* гарантиране на сигурност за определени категории лица;
* борба с бедността
3. Система на организация
* централизирана или децентрализирана;
* централизирана или децентрализирана;
* децентрализирана
4. Източници за финансиране
* вноски от работодателите, осигурените и субсидии от държавния бюджет;
* субсидии от държавния бюджет;
* субсидии от държавния бюджет и средства от местните бюджети
5. Степен на защита
* висока;
* много висока;
* слаба
6. Право на обезщетение
* автоматично при възникване на риск;
* възниква по право или привилегия;
* възниква със или без анкета върху средствата за съществуване
7. Размер на обезщетенията
* пропорционален на действителното осигурително участие;
* зависи от категорията привилегия;
* минимални обезщетения без привилегии
Социалното осигуряване се обособява като социална форма на защита срещу рисковете на труда, запазвайки застрахователната си същност. При него, както и при застраховането, се поемат предварително определени, законово регламентирани ангажименти за предоставяне на сигурност срещу настъпването на прогнозируеми, неблагоприятни, икономически последици и рискове.
Едновременно с възникването на самата осигурителна система се създава и носителят на социалното осигуряване. Той обхваща и свързва всички членове от осигурителната съвкупност, действа за тях и от тяхно име, осъществявайки принципа на социалната солидарност/Social solidarity principle/.
Носителят на социалното осигуряване /Social insurance Bearer/, като юридическо лице със законово регламентирани правомощия е длъжен да организира, управлява и контролира дейността по осигуряването, да събира вноските и финансово да управлява набраните в осигурителен фонд средства, както и да покрива възникналите социални плащания. Носителят е този, към когото се отправят всички претенции и въпроси, свързани с функционирането на социалното осигуряване. Законът, уреждащ социалното осигуряване, трябва да създава и носителя му. Изборът на носител на осигуряването е свързан с традициите и възприетите системи и модели за функциониране на социалното осигуряване в дадената страна.
Съществуват три класически системи за управление на социалното осигуряване:
* Хетерономно управление - провежда се пряко от държавата или от определени от нея органи. Управлението е съсредоточено на едно място и в ръцете на едно ръководно лице- министър, управител, директор или началник на управление. На практика се осъществява държавно бюджетно осигуряване срещу определени рискове. При тази система на управление социалното осигуряване губи своя обществен характер и се превръща в социално подпомагане.
* Автономно управление - провежда се от органи, излъчени от заинтересованите в осигуряването страни. Управлението е колективно. При тази система на управление държавата има само надзорни функции. Държавната политика е насочена към координиране, регулиране и подпомагане на социалното осигуряване, а не към организиране и управление.
* Смесено управление - провежда се от органи, избрани или назначени от заинтересованите в осигуряването страни, включително и представители на държавата. Обикновено при това управление се прилага така наречения трипартитен принцип на управление на социалното осигуряване. Управлението е колективно. Органите на управление на носителя на осигуряването могат да бъдат назначавани или избирани от законодателния или изпълнителния орган на дадената страна или да бъдат назначавани или избирани от общо събрание, управителни или надзорни съвети, в зависимост от възприетата законодателна практика и традиции в тази област. В съвременните държави общественият интерес е водещият при определяне степента на държавно участие в организацията и управлението на осигурителния процес.
Когато управлението е хетерономно, контролът на носителя на осигуряването се извършва по общите правила за контрол от държавните органи. Когато управлението е автономно, носителят на осигуряването сам изгражда собствени органи за надзор, но в повечето страни държавата също има надзорни функции. При смесеното управление освен изградените вътрешно- ведомствени органи за контрол, пряк контрол върху дейността и управлението на социалното осигуряване оказват специално упълномощени за това органи за държавен контрол. Тенденциите в областта на контрола върху дейността на социалното осигуряване са насочени към засилване на обществения контрол и замяна на прекия финансов контрол с одитиране на системата.
Източници на финансиране на социалното осигуряване са:
* осигурените лица;
* работодателите;
* държавата
Тези три източника могат да участват във финансирането на социалното осигуряване самостоятелно или съвместно. Съвместното участие на тези източници в осигурителния процес е известно като трипартитна система на финансиране и управление. Трябва да се отбележи, че при отделните системи за управление и финансово устройство на социалното осигуряване участието на трите източника е застъпено различно. То до голяма степен зависи от обществено- икономическото развитие на страната, традициите в областта на осигуряването и възприетата държавна политика в тази област, която е в пряка зависимост и от състоянието на социално- организационната среда/Socio- Organizational Enviroument/.
Осигурените лица и работодателите участват във финансирането на социалното осигуряване с вноски, а държавата - чрез субсидии от държавния бюджет или редовни вноски.
Чрез социалното осигуряване държавата реализира своята социална функция, но в крайна сметка осигурените лица са тези, които пряко чрез вноските си или косвено като данъкоплатци финансират системата на социалното осигуряване и всички държавни проекти в тази област. Така че, независимо от диференциацията на източниците за финансиране на социалното осигуряване, голямата част от средствата, необходими за издръжката на неработоспособното население е за сметка на доходите на осигурените лица. Ето защо критериите за избор на система за финансово устройство на социалното осигуряване трябва да са насочени към запазване на същността, предназначението и обществения характер на социалното осигуряване.
Системите за финансиране на социалното осигуряване са:
* разходно- покривна;
* покривна;
* премийно- покривна;
* държавно-бюджетна
Първите три системи за финансиране се отличават помежду си по обхвата си по време. При разходнопокривната система всяка финансова година се третира самостоятелно, защото чрез събраните вноски се покриват текущи разходи, а при покривната /пенсионно- покривната/ и премийно- покривната система финансовите операции се свързват по време. Освен това при покривната и премийно- покривната система е необходимо образуването на фондове и натрупването на капитали, поради което тези системи се наричат още фондови или системи с капитализация на средства. Гарант за финансирането на социалното осигуряване при държавно- бюджетната система е държавата чрез средствата на държавния бюджет. Тази система за финансиране на социалното осигуряване, както и разходно- покривната, прехвърля тежест, натоварвайки с издръжка бъдещите поколения за сметка на предходните, без да създава някакви фондове. Тя се характеризира с тотална намеса на държавата в социално- осигурителния процес. В съвременните държави се прилагат гъвкави системи за финансово устройство на социалното осигуряване, които компенсират недостатъците при разпределението и капитализацията.
За първи път право на обществено осигуряване в България е регламентирано в чл.166, от приетата след Освобождението от турско робство Търновска конституция, където е записано, че: “Длъжностни лица, които са назначени на служба на правителството, имат право да добиват пенсия, основата и количеството на която ще бъдат определени със специален закон”.
Началото на социалното осигуряване в България се поставя с приемането през 1883 година на “Публично- административен правилник за сключване на договори и за задължението на предприемачите на обществени строежи”. В него се предвижда създаване на фонд за подпомагане на работниците и техните семейства в случай на злополука, болест и смърт и вноски в него в размер на 2 на сто от обема на строителните работи.
Началото на пенсионното осигуряване на държавните служители в България се свързва с пенсиите на учителите, въведени през 1889 година и с излезлия две години по-късно, през 1891 година, Закон за пенсии на държавните служители.
До 1905 година пенсионните фондове в България са с автономно, независещо от държавата устройство и управление. Начело на фонда е стоял началник на пенсионния фонд, който е бил избиран или назначаван на общо събрание на членовете на фонда. Началникът на пенсионния фонд ежегодно, с доклад, се е отчитал за дейността си пред общото събрание на фонда. Пенсионният фонд е бил и с автономна финансова самостоятелност.
С приетия през 1905 година Закон за обединяване на всички създадени до момента осигурителни фондове се слага началото на държавното администриране на фондовете. Обединеният “Граждански пенсионен фонд”, въпреки че в организационно отношение е трябвало да бъде самостоятелен, управлението му се осъществява от така нареченото “Отделение на труда”, ситуирано към Министерството на финансите. Осигурителните приходи на фонда се водят от назначен общ счетоводител на отделните сметки. Назначен е и началник на “Гражданския пенсионен фонд”, който се отчитал за дейността си пред Министъра на финансите. По-късно, през 1915 година, се създава и пенсионен фонд на служителите в изборните учреждения- общински, околийски и други подобни структури.
Всички отделно създадени, приблизително еднакво устроени, но самостоятелно функциониращи фондове са обединени през 1921 година в един общ фонд “Пенсии за изслужено време” на държавните и изборните служители.
Отначало фондът е управляван от отделение към Министерството на финансите, а по- късно управлението му се поема от “Управление на държавните и гарантираните от държавата дългове”.
Макар че се е говорило винаги за автономно управление на пенсионния фонд, всъщност такова не е съществувало. Още от създаването си този фонд постепенно губи своята управленска и финансова самостоятелност. Постепенно, в периода 1935 - 1940 г. у нас започват да не говорят за “Пенсионен фонд”, а за отделение или “Дирекция на пенсиите”, ситуирани към определено министерство или държавна институция. През този период осигурителните вноски се покриват от бюджета на учреждението, в което работят осигурените, и от “Главна дирекция на държавните и на гарантираните от държавата дългове”, т.е. от държавния бюджет. През 1940 година дейността на пенсионното осигуряване вече се управлява от “Дирекция на пенсиите” към Министерството на финансите, като самото наименование подсказва административната същност на тази социално-осигурителна, по своя характер, дейност.
Законодателно началото на социалното осигуряване на работниците и служителите от частните предприятия в България е поставено с влезлия в сила от 01.07.1924 година Закон за обществените осигуровки. С приетия правилник за приложение на закона всички работодатели се задължават да издават осигурителни книжки, удостоверяващи в последствие трудовия стаж на лицето. По закона от 1924 година са създадени три отделни осигуровки: “Злополука”, “болест и майчинство” и “инвалидност и старост”. Първата осигуровка “злополука” е обхващала и професионалните болести, а впоследствие осигуровката “инвалидност и старост” е разширена и с риска “смърт и наследствени пенсии”. Трите носителя на осигуряването били формално финансово самостоятелни и счетоводно обособени, но на практика дефицитите на една осигуровка са се покривали чрез средства от друга осигуровка. Общият носител на осигуряването бил фонд “Обществени осигуровки”, който административно е бил причислен към “Отделението на труда”, по-късно преминава към “Дирекцията на труда и обществените осигуровки” при Министерството на търговията, промишлеността и труда. На тази Дирекция е възложено да следи за “производствените отношения между работниците и служителите в частните, държавните и обществените заведения, в които не са правени удръжки по Закона за пенсиите”. Вноските за обществените осигуровки са били разпределяни по равно върху осигурените работници, работодателите и държавата на принципа на трипартитната система. Те се удържали според размера на работните заплати, като внасянето им се отразявало чрез облепяне на осигурителни марки в работническите осигурителни книжки.
Социалното осигуряване в България възниква като обществeно организирана, управленски и финансово самостоятелна социално-осигурителна дейност. Политиката на държавата през този период е насочена към постепенното държавно администриране и управление на тази, социална по своя характер и предназначение, дейност. Законодателно се възприема принципът на трипартитната система за финансово устройство, но на практика държавата е тази, която не го спазва точно. Въпреки формалната самостоятелност на носителите на осигуряването, запазва се фондовата организация на социалното осигуряване и принципът на солидарността. Възниква необходимостта от регулиране и балансиране на държавните и обществените интереси в социално-осигурителното дело.
От разделената през 1941 год. “Дирекция на труда и обществените осигуровки” възниква Институтът за обществено осигуряване. Той е основан с приетия от Народното събрание на 20.02.1941 година, влязъл в сила на 06.03.1941 година, Закон за Институт за обществено осигуряване. Институтът за обществено осигуряване поставя административно-правната, финансово- управленската и организационната рамка на взаимоотношенията между държавата и обществото в социално- осигурителната дейност. Той е юридическо лице с полуавтономно/смесено/ управление и управленски органи, избирани и назначавани от държавата и заинтересованите в осигурителния процес страни. Институтът е финансово самостоятелен, с отделен бюджет и отделно отчитане. Той запазва фонд “Обществени осигуровки” и създава общ целеви резервен фонд. В Института за обществено осигуряване има диференциране на носителите на осигуровки и изградена система за тяхното административно и финансово управление. Отделните носители на осигуровки имат определена самостоятелност и финансова автономност, както и осигуровките са финансово и счетоводно обособени. Финансовият контрол на дейността на Института се извършва от контролна комисия, съставена от представители на държавата, заинтересованите от осигурителния процес страни и представител на Върховната сметна палата, която е подотчетна на Министъра на търговията, промишлеността и труда. Всички длъжностни лица и служители в института имат статут на държавни служители. Институтът не обединява всички носители на осигуровки в България, но за първи път законодателно и институционално общественото осигуряване на работниците и служителите се отделя от защитата на труда и социалното подпомагане, които са дейности от друг характер.
Въпреки че засилената роля на държавата в организацията и управлението на института обезличава в определена степен обществения характер на дейността му, полуавтономното управление, финансовата самостоятелност, фондовата система, трипартитният принцип на управление, финансиране и контрол са предпоставки за съчетаване на държавните и обществените интереси в социално- осигурителните отношения през този исторически противоречив период.
С Постановление на Министерския съвет №2 от 15.09.1944 година/ДВ, бр. 204 от 1944 година/, Институтът за обществено осигуряване преминава към новосъздаденото Министерство на социалната политика, което с Конституцията на НРБ от 1947 година е преименувано на Министерство на труда и социалните грижи/ДВ, бр. 284 от 1947 година/.
Нова организационно- институционална форма за съчетаване на държавните и обществените интереси в управлението на социалното осигуряване се явява Държавният институт за обществено осигуряване. Той е основан с приетия от Великото Народно събрание на 28.12.1948 година, влязъл в сила на 01.01.1949 година, Закон за общественото осигуряване.
Законът за общественото осигуряване обединява всички носители на осигуровки в България в един общ носител- Държавния институт за обществено осигуряване. Нещо повече, законодателно и институционално се обединяват общественото осигуряване, защитата на труда и здравното застраховане, които по същество са дейности с различен характер. Въвежда се принципът за всеобща социално-осигурителна задължителност и принципът на солидарността. Запазва се фондовата организация и определена финансова самостоятелност на института. Засилва се държавната намеса в управлението на Държавния институт за обществено осигуряване, но се запазва трипартитният принцип на управление и финансово устройство. Контролът по събирането на приходите, извършването на разходите и изпълнението на бюджета се провежда от вътрешно- ведомствени органи за контрол. Външни за института контролни функции упражнява и изпълнителната власт в лицето на Министерството на финансите. Бюджетът на института все още е отделен от държавния бюджет, както и отделните осигуровки и отделните осигурителни сметки към тези осигуровки са финансово самостоятелни и счетоводно обособени. Всички длъжности лица и служители в института имат статут на държавни служители. Възприетият след 09.09.1944 година модел за централизирано управление на икономиката и държавно- бюджетно финансиране на социалното осигуряване променя системата на управление и финансово устройство на Държавния институт за обществено осигуряване.
Законът за общественото осигуряване от 1949 год. се заменя с дял трети на приетия през 1951 годдина. Кодекс на труда, озаглавен “Държавно обществено осигуряване”. От началото на 1952 година на мястото на Държавния институт за обществено осигуряване се създават две управления: управление “Държавно обществено осигуряване” и управление “Пенсии”. Тези две управления в периода до 1995 година се ситуират в различни държавни структури и организации. През този период социалното осигуряване загубва своята социална същност и характер и се превръща в държавно социално подпомагане. Изоставят се основни за задължителното социално осигуряване принципи като: принципът за самоуправлението и фондовата организация;
принципът на солидарността; принципът на децентрализацията на рисковете; принципът за лично участие в осигурителния процес. Финансовата самостоятелност на социалното осигуряване се премахва и се въвежда държавно- бюджетно финансиране на социално- осигурителните плащания. Осигурените лица не плащат лични осигурителни вноски, но се установяват твърде разточителни режими на осигурителни плащания и привилегировани режими за специални категории от тях. Изгражда се огромен, по своите размери, административен апарат и структури за осъществяването на тази обществена, по своя характер и предназначение, дейност.
Авторитарните методи на управление, липсата на обществен контрол, неефективната държавно-бюджетна система за финансиране, липсата на реален защитник на обществените интереси в осигурителния процес, както и редица други фактори, характеризиращи този етап от нашето обществено- икономическо развитие, определят до голяма степен облика и на сегашното състояние на социално- осигурителната система в България.
Нови, реформаторски по своя дух постановки, внася приетият от Народното събрание на 15.11.1995 година и влязъл в сила на 28.11.1995 година Закон за фонд “Обществено осигуряване”. Възстановяват се основните принципи за изграждане и функциониране на социално- осигурителната система у нас. С приетия закон се създава самостоятелен фонд “Обществено осигуряване”, както и се обособява самостоятелен, независим от държавния, бюджет на социалното осигуряване. Управлението на фонда се поверява на новосъздадения Национален осигурителен институт/НОИ/, пряко подотчетен за своята дейност пред Народното събрание. Съгласно закона, НОИ чрез своите органи за управление извършва събирането, съхраняването и контрола по изразходването на средствата на фонда. Външният за системата контрол по формирането и изразходването на бюджетните средства се осъществява от Сметната палата, а вътрешният- от Надзорния съвет на НОИ. Законът не решава въпроса с административния статут на служителите на института. С основаването на НОИ, законодателно и институционално, социалното осигуряване се отделя от защитата на труда, здравното осигуряване и социалното подпомагане.
По редица обективни и субективни причини обаче, Законът за фонд “Обществено осигуряване” и създадения от него Национален осигурителен институт не отговориха на обществените нагласи и очаквания за кардинални промени в социално- осигурителната система в България. На практика, законът потвърди установено статукво, а не създаде предпоставки за изграждането на нова, прогресивна по своя характер и обществена по своето предназначение социално- осигурителна система, гарантираща прозрачно управление и демократични социално- осигурителни отношения.
Носител на управлението на Държавното обществено осигуряване/ДОО/, според сега действащото законодателство, е Националният осигурителен институт. Той осъществява своите функции съгласно разпоредбите на Кодекса за задължителното обществено осигуряване/КЗОО/, в сила от 01.01.2000 година, и Правилника за организацията и дейността на Националния осигурителен институт, приет през 1998 година, с последващи промени.
1. Мисията на НОИ, оповестена официално в общественото пространство е: “администрирането на задължителните осигурителни програми поради болест, трудова злополука и професионални заболявания, майчинство, инвалидност, старост и смърт, както и събирането, контрола и информационното обслужване на задължителните осигурителни вноски”.
2. Основната цел на НОИ е да гарантира социалната сигурност на гражданите на база законодателното задължение за осигуряване и законодателната защита на правата за получаване на пенсии и обезпечения, като осигурява качествено и бързо обслужване и управлява средствата на Държавното обществено осигуряване по ефективен и прозрачен начин.
3.Подцелите, към които трябва да се стреми НОИ са:
* гарантиране на социалната сигурност на гражданите:
* запазване на задължителния характер на социалното осигуряване;
* осигуряване на качествено и бързо обслужване на гражданите;
* управляване по ефективен и прозрачен начин средствата на ДОО
4. Задачите, които трябва да решава НОИ в най- общ вид са:
* организиране и изпълнение на бюджета на ДОО;
* събиране на осигурителните вноски и други приходи за ДОО;
* събиране на пълна информация и поддържане на информационни системи за осигурители, осигурени лица и самоосигуряващи се;
* осъществяване на контрол, чрез своите контролни органи, по спазване на осигурителното законодателство.
Самото формулиране и конкретизиране на основната цел, подцелите и задачите на НОИ показва, че ръководството има представа и визия за бъдещото развитие на института. Трябва да се отбележи обаче, че визията за бъдещото развитие на института се разминава коренно с визията на правителството за бъдещото управление на ДОО и НОИ като носител на това управление. Последните правителствени решения и изразените в публичното пространство намерения показват, че изпълнителната власт твърдо е решила да ограничи финансовата и управленската независимост на НОИ и въпреки съпротивата на ръководството на института да го превърне в структура на изпълнителната власт. Друг е въпросът дали обществото има интерес НОИ да бъде структура на изпълнителната власт със запазени определени специфични функции и компетенции, или да бъде самостоятелен в управленско и финансово отношение държавен орган, независим от изпълнителната власт.
Изборът на управителя и подуправителя на НОИ от законодателната власт, подотчетността на дейността му пред Народното събрание, както и трипартитния принцип на управление и финансово устройство дават на този държавен орган за управление определена независимост от изпълнителната власт. Тези законово регламентирани в КЗОО постановки формират различни мнения за административно- правния статут на НОИ:
* Според едни автори, работещи в областта на теорията и управлението на публичната администрация, НОИ е централна държавна администрация, независима от изпълнителната власт, чиито ръководни органи се избират или назначават от Народното събрание. Или, НОИ е централна държавна администрация със особен статут, осигуряващ му независимост от изпълнителната власт.
* Според други автори, работещи в областта на правните науки, НОИ е държавен орган за управление. По своята природа той е административен орган с централно управление, намира се в системата на държавната власт и принадлежи към органите на изпълнителната власт. В изпълнителната власт той се отличава със специфична функция и представените му за нейното осъществяване компетентности- да участва в осъществяването на общественото осигуряване, като орган за реализация на държавната политика в тази област. Или, НОИ е централна държавна администрация от системата на изпълнителната власт, независимо че органите му за управление, управителя и подуправителя се избират от Народното събрание и задължително му се вменяват специални правомощия.
НОИ е безспорно държавен орган за управление на централната държавна администрация, но не изборността на ръководните му органи от Народното събрание определят неговата независимост от изпълнителната власт, а това че има собствен бюджет, независим от Държавния бюджет, и се явява разпоредител първа степен с бюджетни кредити. Финансовата автономност на НОИ определя неговата независимост от изпълнителната власт, а не изборността на органите за управление от Народното събрание. Тази финансова независимост, изразена чрез формирането на самостоятелен бюджет и неговият отчет пред Народното събрание не дават възможност за пряка намеса на изпълнителната власт в дейността и управлението на НОИ.
Според сега действащото законодателство управлението на ДОО у нас се извършва чрез прилагането на смесена система за управление. Държавата, в лицето на изпълнителната власт, участва в управлението на ДОО чрез свои представители в изградения на трипартитен принцип Надзорен съвет на НОИ, но институтът не принадлежи към структурите на изпълнителната власт. Нещо повече, организационно-управленската структура на НОИ, на централно и териториално ниво, не съответства на приетия през 1998 година Закон за администрацията, според който администрациите на всички държавни органи трябваше да уеднаквят своите административни структури./фиг.3/
* Надзорен съвет
*Управителен съвет
* Управител
* Кабинет на управителя
* Регионален консултативен съвет
* Подуправител
Главни дирекции:
* Главна дирекция “Пенсии”
* Главна дирекция “Правна”
* Главна дирекция “Човешки ресурси"
* Главна дирекция "Управление на собствеността”
- Дирекция “Информационни системи”
* Главна дирекция “Финансово-счетоводна"
- Дирекция “Осигурителна дейност и контрол”
- Дирекция "Вноски и краткосрочно осигуряване”
* Главна дирекция “Анализ и планиране"
- "Дирекция прогнозиране”
- “Международна дейност”
Фиг. 3. Организационно- управленска структура на НОИ
Централното управление на института осъществява дейността си чрез главни дирекции, дирекции, отдели и сектори, но администрацията не е разпределена на обща и специализирана, както и липсва длъжността административен секретар съгласно изискванията на закона.
Организационно- управленската структура на териториалните поделения, както и функциите, правомощията и взаимодействията между отделните функционални звена на централно и териториално ниво са регламентирани в приетия от Надзорния съвет на института Правилник за организацията и дейността на Националния осигурителен институт, който потвърждава особения административно-правен статут на този държавен орган/фиг.4/.
Доктрината за осигурителното право, освен че категорично ситуира НОИ като централна държавна администрация от системата на изпълнителната власт, твърди също, че служебните лица, които изпълняват функциите и осъществяват права и задължения на органи по осигуряването, са държавни служители. На практика в НОИ не е приет статута на държавния служител и всички служители са назначени по трудови договори, въпреки че погледнато в исторически аспект, до приемането на Закона на фонд “Обществено осигуряване” през 1995 година всички са били държавни служители.
Доказателство за твърдението, че изпълнителната власт се стреми да приобщи НОИ към своите структури и да ограничи управленската и финансовата му автономност, се съдържат в редица нормативни документи. Според единния класификатор на длъжностите в администрацията..., администрацията на НОИ попада в категория А3- административни структури, създадени със закон, чиято дейност се отчита пред Народното събрание, който определя за ръководните и експертните длъжности служебно правоотношение по Закона за държавния служител. Също така съгласно чл.33 ал.4 на КЗОО функциите на НОИ по събиране на вноските и разпределението на събраните суми се уреждат с акт на Министерския съвет. Чрез тази законодателна постановка се дава възможност изпълнителната власт да нарушава финансовата автономност на НОИ, определяйки начина на събирането на вноските по фондове, начина и реда за откриване на сметки, както и банките, които могат да оперират с тези средства. Трябва обаче да се отбележи, че средствата в БНБ на НОИ се включват съгласно Закона за държавния бюджет на Р. България в единната сметка при запазване на финансовата му автономност при управлението на паричните средства за сега.
Във връзка подобряването на събираемостта на приходите от публични вземания, по настояване на Международния валутен фонд се създаде към Министерството на финансите Национална агенция за приходите, която ще събира всички бюджетни приходи, включително осигурителните вноски и другите приходи за ДОО. Основателно възникват въпросите: Каква ще бъде по-нататъшната съдба на НОИ, след като едно от основните му задължения по закон, отразено и в мисията, е да събира осигурителните вноски и другите приходи по ДОО? Ще се наруши ли финансовата автономност на НОИ, изразена и в правото му на самостоятелен, отделен от държавния, бюджет? Как ще се осъществява контролът по събирането, управлението, разпределението и изразходването на тези социално осигурителни средства след като освен Сметната палата контрол върху финансовата дейност на НОИ може да упражнява и Държавния вътрешен финансов контрол, ситуиран също към Министерството на финансите? Прекалената намеса на държавата в социално- осигурителната дейност няма ли да доведе до познатото ни в близкото минало хетерономно управление и държавно- бюджетна система на финансиране на социалното осигуряване?
От направеното изложение се вижда, че държавните интереси в областта на управлението на Държавното обществено осигуряване са насочени към реализацията на следната политика:
— Всички бюджетни приходи, включително и социално- осигурителните, да се събират от Националната агенция за приходите;
— Чрез административно- финансови механизми да се ограничи управленската и финансовата самостоятелност на НОИ;
— Държавата, в лицето на Изпълнителната власт, чрез своя контролен орган- Държавния вътрешен финансов контрол, да упражнява пряк контрол върху финансовата дейност на института;
— Да се преструктурира организацията и управлението на НОИ съгласно Закона за администрацията и другите държавни нормативни разпоредби;
— Да се премахне бюджетната независимост на института, като се превърне в разпоредител втора степен на бюджетни кредити;
— Да се въведе статут на държавния служител в НОИ, с цел последващ държавно- административен контрол на персонала.
Чрез реализацията на тази политика държавата, в лицето на Изпълнителната власт, се стреми да поеме управлението, контрола, разпределението и преразпределението на този огромен по своите размери осигурителен паричен ресурс. Реализацията на тази политика на практика води до предоставянето на големи правомощия на Министъра на финансите за еднолично управление, контрол и разпореждане с тези средства. Такова развитие на нещата противоречи на обществените интереси в социално- осигурителната дейност.
Обществените интереси изискват:
— НОИ да запази своята управленска и финансова самостоятелност;
— Да се запази трипартитният принцип на управление и финансово устройство на института;
— Да се запази принципът на лично участие в осигурителния процес и принципът на децентрализация на рисковете;
— Да се запази принципът на всеобща задължителност и солидарност;
— Да се промени и рационализира организационно- управленската структура на НОИ;
— Да се подобри стилът на ръководство и управление на института;
— НОИ да запази фондовата организация на социално осигуряване и персоналните осигурителни регистри;
— Институтът да остане разпоредител първа степен на бюджетни кредити;
— Да се уреди законодателно възможност за пряк обществен контрол върху дейността на института.
Тези свои интереси обществото не може да реализира самµ поради ниската степен на развитие на структурите на гражданското общество. Държавата трябва да търси и създава механизми за развитие и възможности за ефективно функциониране на гражданските структури, което от своя страна ще доведе до привеждането на социално- осигурителната система в качествено ново състояние. И държавата, и обществото имат интерес от създаването на трайни и стабилни във времето социално- осигурителни отношения. И държавата, и обществото имат интерес от добро и ефективно управление на Държавното обществено осигуряване. Ето защо при управлението на социално- осигурителната дейност трябва да се търси баланс между държавните и обществените интереси. Да се търси такова съчетаване на интересите, от което в крайна сметка да има полза всеки гражданин на нашето общество.
=================================
Нормативни актове:
1. Закон за Националната агенция за приходите
2. Кодекс за задължително обществено осигуряване, ДВ, бр. 110 от 17.12.1999
3. Правилник за организацията и дейността на Националния осигурителен институт, С., 1998 г., изменен и допълнен, 01.08.2000 г.
Използвана литература: 1. Георгиев, Здр., Теория на социалното осигуряване, изд. Абагар, В.Търново, 1998
2. Димова, Д., Социална политика, изд. Лорен, с., 2000
3. Кацаров, Ив., Теория на общественото осигуряване, част I, Свищов, 1967
4. Мръчков, В., Осигурително право, изд. Сиби, С., 2001
5. Нихризов, Й., и др., Социално осигуряване - 2001, ИК Труд и право, С., 2001
6. Павлов, П., Основи на публичната администрация, изд. ВСУ, В., 2000
7. Социална реформа, изд. Сиела, С., 1996
8. в-к Капитал, ст., Произход и развитие на системата за социално осигуряване, бр. 28/17-23 юли, 1995
9. Penning, Fr., Introduction to European Social Security Low, 2nd., ed, Kluwer, The Hague /London/ Boston, 1998
================================
